Expansie van ­publieke participatie in ­energieprojecten

Wanneer burgers al aan het begin bij duurzame energieprojecten worden betrokken lopen deze projecten minder vertraging, zo is de gedachte.

Meerdere perspectieven

Aan drs. Niels Sorel, wetenschappelijk onderzoeker ruimte en transities bij het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), de vraag waarom overheden burgers bij het opstellen van beleid zouden moeten betrekken. ‘Participatie is juridisch geregeld en voor bepaalde plannen verplicht vanwege behoorlijk bestuur. Daarnaast is de verwachting dat, wanneer burgers al aan het begin bij duurzame energieprojecten worden betrokken, deze projecten minder vertraging oplopen. Immers, als bezwaren tegen zulke initiatieven worden ingediend, ben je via de Raad van State al snel twee jaar verder. Tenslotte biedt participatie de mogelijkheid om meerdere perspectieven in de planvorming mee te nemen. De kennis daaruit kan men vervolgens gebruiken om duurzame energieplannen te verbeteren.’
Participatie binnen de RES gaat stapsgewijs. Dat levert wisselende resultaten op, afhankelijk van het gebied en de mensen die er wonen. ‘Waar de RES 1.0 nog een vrij abstract regionaal verhaal was’, zegt Sorel, ‘komt de uitvoering via RES 2.0 nu dichterbij en wordt burgerparticipatie belangrijker. De RES 1.0 ging over ‘zoekgebieden’ en mogelijkheden, in de uitvoering moet duidelijk worden waar precies de zonneparken en windturbines komen. Een bekend verschijnsel is dat de algemene steun voor de energietransitie niet per se in de pas hoeft te lopen met lokale steun voor een concreet project.’
In theorie zou het ’streven naar 50 procent lokaal eigendom’ ertoe leiden dat de lusten van energieprojecten ook bij de burger terechtkomen. Met als positief effect dat de acceptatie voor die projecten kan toenemen. Hoe dat zijn beslag zal krijgen, is nog niet overal uitgewerkt. Sorel: ‘Kunnen burgers buiten het gebied waar het project gaat plaatsvinden aandelen in het project verwerven of aanspraak maken op een financiële vergoeding vanuit een omgevingsfonds? Zo nee, waarom niet? Zo ja, op welke gronden dan? Daarnaast komt het initiatief voor burgerparticipatie, volgens de op handen zijnde omgevingswet, meer bij de initiator van een project te liggen, bijvoorbeeld bij een projectontwikkelaar. De vraag is: wat wordt daarmee gedaan en gaat dat het proces rond de uitvoering van projecten verbeteren?’

In theorie zou het ’streven naar 50 procent lokaal eigendom’ ertoe leiden dat niet alleen de lasten, maar ook de lusten van energie-projecten bij de burger terechtkomen.

Transparantie

Simon Verduijn, programmamanager prestatiesturing en NOM-keur bij vereniging Stroomversnelling, is kritisch op de transparantie van het proces en besluitvorming. ‘Welk probleem lost participatie op?’, vraagt hij zich af. ‘De definitie van belanghebbende is ingewikkeld gemaakt. De mensen die er last van hebben, worden soms buitenspel gezet. Dat kan ook bij aardgasvrije wijken gebeuren. Gemeenten moeten de zoekgebieden aanwijzen en die vervolgens controleren. Ze zijn zowel opdrachtgever als uitvoerder en vergunningverlener. Afhankelijk van de sociale mores in de gemeente kan dat tot achterkamertjespolitiek leiden, alleen maar om de procedure sneller te doorlopen. Bij burgerparticipatie wordt, in het slechtste geval, een vinkje geplaatst en gaat men over tot ‘business as usual’’.
Gebrek aan transparantie heeft volgens Verduijn veel raakvlakken met de complexiteit van de opgave. Hij verduidelijkt dit met een voorbeeld waarmee Stroomversnelling te maken kreeg: nul-op-de-meter woningen. ‘Soms ging dat het voorstellingsvermogen van de bewoners te boven. Toch zul je niet óver, maar mét de mensen moeten praten. Voor duurzame renovatie en het sociaal-financieel plan is instemming van 70 procent van de huurders in het complex verplicht, dan wordt het plan als aanvaardbaar aangemerkt. Je zet een modelwoning neer en haalt de noodzakelijke handtekeningen op. Maar wat gebeurt er als één iemand met veel contacten in de wijk zich, ondanks alle voordelen, zich blijft verzetten? Die neemt daarna een deel van de huurders in de bezwaren mee, zoals we wel eens hebben ervaren. Het quotum werd niet gehaald, het proces kwam anderhalf jaar stil te liggen. Terwijl de buren van deze persoon wel enthousiast waren over de modelwoning en het plan.’
Burgerparticipatie kan als ‘moetje’ vanuit de wetgeving worden gezien, maar gaat voorbij aan de bedoeling. Verduijn: ‘Stem meningen op elkaar af, laat burgers zich gehoord voelen, zowel door de overheid als door ontwikkelaars. Dat is het allerbelangrijkst. Het geeft meerwaarde aan het proces: transparantie verleent immers legitimiteit aan de besluitvorming. Gemeenten zullen zoekgebieden voor energieprojecten niet stiekem vooraf moeten invullen, maar duidelijk aan de burger moeten uitleggen hoe de afweging tot stand is gekomen: wat, waar, wanneer, op welke wijze en waarom. Dat is wellicht de grootste opgave aan de transitie: sociale vaardigheden om alles in goede banen te leiden.’

‘Toch zul je niet óver, maar mét de mensen moeten praten’

Burgercollectieven

Volgens de derde participatiemonitor, ingesteld door het ministerie van EZK, is het aandeel lokaal eigendom in zonnevelden, vergeleken met het beginjaar, nagenoeg gelijk gebleven. De grote zonnevelden zijn bijna allemaal in handen van energiebedrijven of projectontwikkelaars. Wel is het aantal omgevingsfondsen en regelingen voor omwonenden door de gedragscodes sterk gestegen, van 25 procent in 2019 naar 84 procent in 2020. Els Holsappel van het NP RES, thematrekker participatie en lokaal eigendom, verwacht dat het aandeel lokaal eigendom in zowel wind- als zonprojecten de komende jaren zal toenemen.
‘Het streven naar 50 procent lokaal eigendom is, bezien vanuit de EU, behoorlijk vernieuwend’, zegt Holsappel. ‘Veel gemeenten hebben dat nu geborgd in beleid. Dat de monitor een kleine verschuiving liet zien, is vooral terug te voeren op de al gerealiseerde projecten. Die projecten zijn ver voor het Klimaatakkoord ontwikkeld en gerealiseerd. In de praktijk stijgt het aantal burgercollectieven sterk. Veel projecten waarin burgers participeren zitten in de pijplijn en zijn in de participatiemonitor van 2021 nog niet verwerkt. Het aantal collectieven is van 587 in 2019 gestegen naar 667 in 2021. Sommige ontwikkelaars willen – met name bij windprojecten – zelfs geen projecten meer uitvoeren zonder burgerinitiatief.’

Als gemeenten en provincies burgerinitiatieven ondersteunen en tevens in hun beleid borgen, is er veel mogelijk.

Kennis en kapitaal

Van nature is er een ongelijke machtsverhouding tussen marktpartijen enerzijds en burgercollectieven anderzijds: marktpartijen hebben vaak niet alleen meer (technische) kennis in huis, maar kunnen ook beschikken over ruim voldoende kapitaal. Holsappel nuanceert dat eerste. ‘Grote energiecoöperaties bestaan al langer dan tien jaar’, zegt ze. ‘Daar is voldoende kennis en professionaliteit aanwezig. Binnen de RES-regio’s vinden grote en kleine energiecoöperaties elkaar steeds meer. Oudere coöperaties met ervaring worden vervolgens coaches voor starters. Dat zie je op dit moment in onder andere Overijssel en Gelderland gebeuren.’
Volgens Holsappel zijn er in de praktijk tegenwoordig middelen om de ongelijke machtsverhouding qua kapitaal deels op te lossen. ’Vooral bij starters heerst soms enige huiver’, vervolgt ze. ‘Gelukkig zien we steeds meer dat burgercollectieven ook door de eerste en vaak moeilijkste fase komen. Via provinciale investeringsfondsen kunnen ze de grootste risico’s – bijvoorbeeld de kosten voor landschapsarchitecten – afdekken. Slaagt het initiatief niet, dan neemt de provincie het verlies.’
Is er eenmaal een omgevingsvergunning afgegeven, dan gaat het proces gemakkelijker. Holsappel: ‘Voor een duurzaam energieproject heb je 10 tot 20 procent eigen vermogen nodig, de rest wordt door de banken gefinancierd. Bij 50 procent lokaal eigendom zal een energiecoöperatie dus maximaal 10 procent aan eigen vermogen moeten inbrengen. Dat geld kunnen coöperaties met voldoende leden en via allerlei constructies nog wel bij elkaar sprokkelen. Als gemeenten en provincies hun initiatieven ondersteunen en tevens in hun beleid borgen, is er veel mogelijk: een energiecoöperatie hoeft niet alles zelf te doen, ga samenwerken, versterk elkaar.’

‘Sommige ontwikkelaars willen zelfs geen projecten meer uitvoeren zonder burgerinitiatief’

Windparken

Het streven naar 50 procent lokaal eigendom of financiële participatie in grote windparken is vaak moeilijker te realiseren: niet alleen gaat het over een veelvoud aan investeringen (een moderne windturbine kost ruim een miljoen euro), maar ook liggen er (juridische) bomen en voetklemmen op de weg. Bovendien is de looptijd tot realisatie van een windpark langer dan die een zonneveld.
Holsappel: ‘Veel grote windprojecten zijn allang voor het Klimaatakkoord in ontwikkeling genomen. Daarnaast spelen milieunormen en zorgen van de plaatselijke bevolking een grote rol. Kijken we echter verder dan volgend jaar, dan zien we ook hier een stijging in burgerparticipatie.’ Voorbeelden die ze aanhaalt, zijn Windpark Beuningen (een samenwerking tussen Eneco, Falck Renewables en de coöperatie) en Windpark Elzenburg (waarvoor De Geer, energiebedrijf Pure Energie en de coöperatie de handen ineengeslagen hebben).

Bij veel windprojecten spelen milieunormen en zorgen van de plaatselijke bevolking een grote rol.

Omgevingsfonds

Mocht lokaal eigendom of financiële participatie niet tot de mogelijkheden behoren, dan bieden duurzaamheidsfondsen of burenregelingen een uitkomst. Omwonenden worden in zulke gevallen gecompenseerd voor de realisatie van een wind- of zonnepark uit de gegarandeerde revenuen van dat park. De gemeente Terneuzen heeft zo’n participatietraject vanuit hun structuurvisie (2020) opgezet.
‘Vier jaar geleden begonnen we met de planvorming voor zonneparken en de oplevering’, zegt ir. Glenny Davidse, medewerker duurzaamheid en klimaatbeleid bij de afdeling omgeving en economie. ‘Rond 2018 werden veertig tot vijftig initiatieven ingediend. Daarvoor hebben we een kader gemaakt en de plannen getoetst aan burgerparticipatie. In 2020 stelden we de regels vast voor welke projecten passend waren. Op dit moment zijn zes projecten voor in totaal 200 MW vergund. Vanuit het duurzaamheidsfonds krijgen omwonenden 200.000 euro per jaar vergoed, en wel voor vijftien jaar. Dat geld kunnen ze gebruiken voor vergroening van hun omgeving of voor verduurzaming van de gebouwen. Per zonnepark is eveneens een burenregeling met aanvullende voorwaarden opgesteld.’
Om het niet al te ingewikkeld voor de omwonenden te maken, zijn sinds die tijd standaard twee bijeenkomsten belegd, de eerste over het voorstel, de tweede over de mogelijkheden. ‘Dat is goed bevallen. Voor elk park hebben we een burenregeling opgesteld.’
Davidse zoomt in op drie projecten. ‘In de Koegorspolder, aansluitend op Yara Sluiskil, bouwt Shell een zonnepark van 71,1 MW dat rechtstreeks wordt aangesloten op de al bestaande netten van Yara en het Windpark Koegorspolder. Mogelijk worden de omwonenden deeleigenaar via een energiecoöperatie of rechtstreeks via een platform, dat is nu nog niet uitgekristalliseerd. In de Bontepolder komt op de vroegere gemeentelijke vuilstortplaats een kleiner zonnepark te liggen waar acht tot twaalf omwonenden gratis pv-panelen krijgen. En op de voormalige vloeivelden van de CSM suikerfabriek, zogenaamde verweesde gronden, realiseert Shell een zonnepark van 30 MW.’
Opvallend aan alle projecten is dat de gemeente als voorwaarde aan de projectontwikkelaars heeft gesteld dat de zonneparken een goede landschappelijke inpassing moeten krijgen die recht doet aan de cultuurhistorische achtergrond van het gebied, de mate van openheid en de bevordering van de biodiversiteit. Voor dat laatste maakt men gebruik van de lijst streekeigen soorten van Stichting Landschapsbeheer Zeeland.

Tekst: Tseard Zoethout 
Fotografie: iStock