­Natuurgebaseerde oplossingen in ­steden haperen

Stadsparken versterken de veerkracht van een gebied en verbeteren de biodiversiteit.

Gebrek aan samenwerking en coördinatie

Omdat NBS gelijktijdig verschillende duurzaamheidsvoordelen oplevert, zijn de oplossingen sterk afhankelijk van actie van belanghebbenden die over verschillende organisatorische en jurisdictiegrenzen heen opereren. Er is dus gezamenlijke actie nodig om te investeren in NBS en de doorontwikkeling ervan. Wanneer dit niet lukt, bestaat het risico dat geen enkele groep belanghebbenden zich verantwoordelijk voelt voor het opkomen voor NBS en dat er uiteindelijk niets gebeurt.
Beperkt collaboratief bestuur werd in alle landen als een barrière gezien. Vaak is dit een gevolg van een complex stakeholderlandschap, waarbij verantwoordelijkheden en budgetten te veel zijn verdeeld. Een vertegenwoordiger van het Zweedse Ministerie van Ondernemen en Innovatie zei bijvoorbeeld: ‘Het is bij ons heel sectoraal: of je bent een transportplanner of je bent een stedenbouwkundige; combineren is lastig. Er wordt zeker wel gepraat, maar ook de budgetten zijn sectoraal verdeeld, wat het alleen maar lastiger maakt om ook concreet te worden.’ In Duitsland werd de opmerking gemaakt dat belanghebbenden verschillende investeringshorizons hebben. Zo wil de investeerder in de bouwsector na vijf jaar wel iets doen, maar is de exploitant nog altijd gefocust op exploitatie en uitgaven.
Ook onderliggende problemen kunnen per land verschillen. In Spanje en Hongarije werd beperkte communicatie tussen partijen en inflexibele departementale organisaties aangegeven. Dit gekoppeld aan de bureaucratie in Spanje en een hiërarchische overheidsstructuur in Hongarije. In Zweden en Nederland werd gemeld dat belanghebbenden het moeilijk vonden om ‘out of the box’ te denken en verder te kijken dan hun taken en verantwoordelijkheden.
Bevindingen wijzen er ook op dat structurele omstandigheden op complexe manieren met elkaar in wisselwerking staan. Dat betekent dat een structurele voorwaarde niet op zichzelf staat en dus ook niet alleen een reden voor een barrière is. In Zweden gaven bijvoorbeeld veel mensen uit de praktijk de voorkeur aan grijze infrastructuuroplossingen, omdat deze werden ervaren als ‘eenvoudig te implementeren’. Dit kan gebaseerd zijn op twee andere structurele voorwaarden: (1) de gemeentelijke organisatie is al gestructureerd rond het leveren en onderhouden van grijze infrastructuur en (2) de huidige financieringsstructuren voor NBS, die vaak afhankelijk zijn van financiering uit verschillende budgetten, zijn ingewikkeld. De manier waarop gemeentelijke overheden vaak zijn opgezet om grijze infrastructuren te leveren en te onderhouden, betekent ook dat ecologische expertise vaak wordt ‘toegevoegd’ in de laatste stadia van ontwikkelingsprocessen, wat het moeilijk maakt om compromissen te sluiten.

Beperkt collaboratief bestuur in alle landen als barrière gezien

Gebrek aan kennis bij stedelijke professionals

In alle gevallen constateerden de wetenschappers een beperkt bewustzijn van het potentieel van stedelijke NBS, voor onder meer het aanpakken van klimaatverandering en het verbeteren van biodiversiteit. Ook ontbreekt het aan kennis en kennisuitwisseling over stedelijke NBS-prestaties; bijvoorbeeld over de voordelen en de relevante technische kennis. Vooral in de stedenbouwkundige en financiële domeinen belemmerde de ontwikkeling en het gebruik van andere soorten kennis (bijvoorbeeld ecologische kennis) de kennis rondom NBS. Zoals een vertegenwoordiger in het Britse stadsontwikkelingsdomein aangaf: ‘Er wordt vaak gezocht naar meer traditionele technische oplossingen om risico’s in verband met innovatieve oplossingen te vermijden. Er is absoluut een probleem met over-engineering, en we hebben moeite om goede ingenieurs te vinden die hiermee kunnen omgaan.’
Daarnaast zijn de prestaties van NBS contextspecifiek, waardoor het niet eenvoudig is om de werking ervan te bewijzen op basis van gestandaardiseerde berekeningen. Hiermee is standaardisatie van de NBS-aanpak en -beoordeling (bijvoorbeeld door certificering) eveneens een probleem.
In Nederland werden kennislacunes toegeschreven aan het problematische gebruik van beoordelingsinstrumenten, wat leidde tot een onvolledig beeld van de NBS-prestaties. In het Verenigd Koninkrijk wordt eenvoudig geen kennis opgebouwd over NBS-prestaties, omdat er niet wordt gemeten. En hoewel onder meer BREEAM dit wel verplicht, is er geen handhaving op deze voorwaarde. Duitsland en Hongarije gaven aan dat kennis en expertise over stedelijk NBS-ontwerp wel degelijk beschikbaar is, maar niet op de juiste plaatsen. Dit komt door een gebrek aan kennisuitwisseling en integratie tussen belanghebbenden en de prioritering van grijze technologie-innovatie (in Hongarije). In Zweden werd de beperkte integratie van relevante expertise verklaard door verschillende interpretaties van het NBS-concept in verschillende disciplines.

Het ‘Kö-Bogen II’ gebouw in Düsseldorf heeft de grootste groene façade in Europa.

Te weinig betrokkenheid van de private sector

NBS missen vaak winstgevende bedrijfsmodellen en zijn bovendien oplossingen die meestal pas een merkbaar effect hebben op de langere termijn. Voor de private sector is investeren in technische oplossingen – met een kortere levensduur en een voorspelbaarder effect – dus aantrekkelijker. In alle gevallen was de investeringsbereidheid vanuit de publieke sector dan ook laag door kortetermijndenken en onzekerheid over het financiële rendement. Daarbij komt echter ook een stukje sociale context kijken: investeerders plukken over het algemeen niet de sociale en ecologische voordelen van stedelijke NBS. Zo illustreerde een Duitse adviseur voor bouwinnovatie: ‘De vraag is altijd ‘wie profiteert van die NBS?’. Als ik de eigenaar van dat gebouw ben en ik moet een half miljoen meer investeren om een groene gevel te realiseren, omdat mijn ingenieurs me vertellen dat dat de stedelijke hitte reduceert, zou ik interesse hebben, maar wel willen weten wie dat betaalt en wat de terugverdientijd is. Het is weer een kwestie van een businessmodel.’
In het Verenigd Koninkrijk, Spanje en Hongarije ligt de lage marktvraag naar NBS ten grondslag aan het beperkte enthousiasme vanuit de publieke sector. In Zweden, waar de marktvraag juist groot is, gaven de domeinen financiën en stedelijke ontwikkeling aan dat ‘groene reputaties’ worden gewaardeerd en als zodanig een reden vormen om zich met de implementatie van NBS bezig te houden. De Duitse en Nederlandse casussen laten zien hoe een gebrek aan inzicht in NBS-prestaties en technische kwaliteit resulteerde in een gebrek aan vertrouwen in stedelijke NBS. Zoals een Nederlandse ingenieursadviseur aangeeft: ‘Ik vind groene daken moeilijk om positief te adviseren. Ik zie dat zij bijdragen aan wat onze steden te weinig hebben, maar als ik puur kijk naar hun voordelen ten aanzien van het voorkomen van overstromingen, vind ik het een erg dure, onzinnige maatregel die ik ook niet vertrouw.’

Concurrentie om ruimte in de stad

NBS moeten vaak concurreren met andere sectoren die de ruimte in steden ook goed kunnen gebruiken. Nu hoeft dat niet altijd te botsen, omdat NBS in veel gevallen ook zijn te integreren in gebouwde constructies waarmee het qua ruimte geen probleem is. De meerkosten om hierin te investeren en de hoge kosten om de oplossing te onderhouden, blijven echter problematisch.
In vier van de zes landen bestond er een spanningsveld tussen de noodzaak om stedelijke ruimte te gebruiken voor extra woningen of voor stedelijke vergroening. Zo liet een milieumedewerker uit Hamburg weten: ‘De gemeente heeft een doel van 10.000 wooneenheden per jaar en dat betekent dat stadsdelen gebieden moeten vinden waar ze nieuwe huizen kunnen bouwen.’ Hoewel Hamburg ook ambitieuze vergroeningsdoelstellingen heeft, is concurrentie over landgebruik een belangrijk punt.
In Spanje lag het iets anders: hier concurreerden stedelijke NBS met de ontwikkeling van commerciële gebouwen in peri-urbane gebieden. Deze barrière werd vergroot door de algemene schaarste aan leegstaande stedelijke ruimte en de beleidsambitie om stedelijke gebieden verder te verdichten. Daarbij bleek dat nationale en lokale overheden de neiging hebben om hoge prioriteit te geven aan technologische duurzaamheidsinnovaties, zoals energie- of mobiliteitsoplossingen. In deze oplossingen concurreert een groen dak met het plaatsen van pv-panelen.

NBS zijn ‘levende’ en groeiende oplossingen en dus afhankelijk van een ander soort onderhoud.

Te weinig beleidsontwikkeling, uitvoering en handhaving

NBS-gerichte beleidsontwikkeling, handhaving en monitoring zijn vaak onvoldoende aanwezig. Daarbij is de vertaling van een visie naar de praktische uitvoering in sommige gevallen lastig. In Nederland, Hongarije en Spanje waren onzekerheid en gebrek aan capaciteit bij lokale overheden de belangrijkste bottlenecks om het voortouw te nemen bij innovaties op het gebied van duurzaamheid. Daarnaast is vastgesteld dat de lokale overheid een sterke invloed heeft op de opname van stedelijke NBS, door hun dominante rol in stadsplanning. Voor grotere bedrijven – nationaal en internationaal – is het hierdoor lastig om invulling te kunnen geven aan een plaatsspecifieke aanpak.
Deze barrière manifesteerde zich bovendien telkens anders, wat terug te voeren is op verschillende bouwkundige omstandigheden. In Nederland en Duitsland was de belangrijkste barrière bijvoorbeeld een kloof tussen beleidsontwerp en -uitvoering. Elders was het onderliggende probleem de beperkte handhaving. Een planner bij een Hongaarse lokale overheid gaf aan: ‘Ik denk dat richtlijnen, zoals de milieuwet, de milieubeschermingswet of de landschapsstrategie, lastig te handhaven zijn. Dit vanwege het beperkte organisatievermogen binnen gemeenten, wat leidt tot een projectmatige in plaats van beleidsmatige aanpak van stedelijke vergroening.’

Financiering van stedelijke NBS eerder projectmatig dan structureel van aard

Onvoldoende publieke middelen en capaciteit

De implementatie en het onderhoud van NBS hebben vaak te lijden onder een gebrek aan publieke financiering. Dit beperkt onder meer de gemeentelijke capaciteit om zich bezig te houden met de implementatie en het beheer van NBS. Dit is vooral problematisch aangezien NBS ‘levende’ en groeiende oplossingen zijn, en dus afhankelijk van een ander soort onderhoud dan grijze, stedelijke infrastructuuroplossingen.
Het gebrek aan gemeentelijke middelen voor de uitvoering, het onderhoud en het beheer van stedelijke NBS was soms het gevolg van bezuinigingsmaatregelen op nationaal niveau (Verenigd Koninkrijk en Hongarije).
Een contactpersoon binnen het Britse regelgevende domein merkte op: ‘De hele agenda rond groene infrastructuur was op beleidsmatig niveau aan de beurt toen er op nationaal niveau bezuinigingen werden doorgevoerd. En dat is echt jammer, want hoewel er tal van manieren zijn om financiering uit de particuliere sector voor groene infrastructuur aan te trekken, zijn er nog steeds behoorlijk wat investeringen nodig om het ook waar te maken.’
Verschillen in de beschikbaarheid van publieke financiering kunnen ook verband houden met verschillen in lokale inkomsten uit woning- en onroerendgoedbelasting, die in sommige gevallen rechtstreeks bijgedragen aan het financieringsbudget voor stedelijke vergroening. Ten slotte was de financiering van stedelijke NBS eerder projectmatig dan structureel van aard, wat opschaling en instandhouding van succesvolle projecten in de weg staat. Hoewel EU-financiering voor stedelijke vergroening in theorie toegankelijk is voor alle Europese landen – en daarom een gedeelde structurele voorwaarde is – gaf het onderzoek aan dat het belang ervan en het vermogen om deze hulpbronnenkloof te compenseren, verschilt tussen landen en steden.

Meer aandacht voor de onderliggende barrières kan bredere toepassing van NSB vereenvoudigen.

Uitdagingen bij het betrekken van burgers

Om goed te kunnen functioneren, moeten NBS worden afgestemd op de lokale ecologische, fysieke en sociale context. Dit vereist een zekere burgerbetrokkenheid die in veel gevallen onvoldoende aanwezig is. Hieraan liggen uiteenlopende redenen ten grondslag. In Hongarije en Spanje is er een relatief beperkte ervaring met burgerbetrokkenheid als onderdeel van stedelijke NBS-ontwikkeling. Een van de verklaringen hiervoor in Spanje is een gebrek aan milieubewustzijn dat leidt tot onrealistische verwachtingen. Een groenfunctionaris van de gemeenteraad van Barcelona wist: ‘Als mensen praten over nieuwe natuur, denken ze dat de parken van Barcelona worden zoals de Duitse of Engelse parken: groen, vol gras en overal gelegenheid om te wandelen, te fietsen en te picknicken. Wanneer je aangeeft dat het hier een andere breedtegraad, een andere bodem en een ander watersysteem betreft, begrijpen mensen dit niet en worden zelfs boos.’ Daarnaast worden verstedelijking en de ontwikkeling van nieuwe grijze infrastructuur nog vaak beschouwd als betere indicatoren voor maatschappelijke vooruitgang dan NBS.
Een van de verklaringen voor de beperkte betrokkenheid van burgers in Hongarije is de beperkte beschikbare financiering om deze processen te ondersteunen. Dit leidt tot een gebrek aan inspanningen om de burger te bereiken, beperkte prikkels voor het publiek om deel te nemen en weinig garanties dat dit zal leiden tot tastbare resultaten. In Nederland en Duitsland zijn burgers over het algemeen meer betrokken, maar niet altijd op een manier die bevorderlijk is voor de ontwikkeling van NBS. Sommigen vertoonden ‘NIMBY-ism’ (‘niet in mijn achtertuin’): wat aangeeft dat bewoners wel geïnteresseerd zijn in de voordelen, maar niet wensen te dealen met mogelijke nadelen.

Conclusie

Dit onderzoek laat naast de barrières vooral zien hoe lastig het is om structurele patronen te doorbreken. Meer aandacht voor deze onderliggende structurele oorzaken, zoals organisatiecultuur, financiële kaders of beleidskaders, kan de bredere toepassing van NSB vereenvoudigen. Ook toont het onderzoek aan hoe verschillende oorzaken op een complexe manier onderling samenhangen. Om de barrières effectief te adresseren – en zo steden te vergroenen – moeten deze onderliggende factoren ook integraal worden aangepakt. Kortom, een uitdaging.

Onderzoek

Het onderzoek is uitgevoerd door:
• Alexander van der Jagt, Wageningen University & Research,
• Laura Tozer, University of Toronto Scarborough (Canada),
• Rob Raven, Monash University (Australië),
• Hade Dorst, Universiteit Utrecht,
• Helen Toxopeus, Universiteit Utrecht,
• Hens Runhaar, Universiteit Utrecht.

Tekst: ing. Marjolein de Wit - Blok
Fotografie: iStock, Pixabay

Meer weten over innovatieve technieken en ontwikkelingen?
Meld u dan nu aan voor onze gratis nieuwsbrief.